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在統籌安全和發展視角下 看防范化解地震災害重大風險

2021-01-27
來源:中國人民大學公共管理學院 王宏偉 劉穎 作者:


   黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》,明確提出要“統籌發展和安全,建設更高水平的平安中國”。更高水平的平安中國建設,既意味著未來中國要續寫經濟快速發展、社會長期穩定“兩大奇跡”,也意味著要統籌發展和安全,將安全發展貫穿國家發展各領域和全過程,防范化解影響我國現代化進程中的重大風險,從而筑牢國家安全屏障。從本質上看,重大地震災害主要表現為復雜性危機,是新時代中國必須有效應對的、來自自然界的挑戰,是可能遲滯或中斷中華民族偉大復興歷史進程的系統性風險,必須著力加以防范化解。

 

實現中華民族偉大復興:防范化解地震災害重大風險的政治站位

  

我國地處歐亞、太平洋及印度洋三大板塊交匯地帶,新構造運動活躍,屬地震多發國家。世界上最早記錄的地震(公元前780年陜西岐山地震)和世界上死亡人數最多的地震(1556年陜西華縣8.25級地震)均發生在我國。同時,我國還是大陸強震最多的國家,各?。ㄗ灾?/span>區、直轄市)均發生過5級以上的破壞性地震,占全球7%的國土上發生了全球33%的大陸強震??傮w來說,我國的地震災害具有震源淺、分布廣、頻率高、強度大等特征。

  隨著經濟社會發展,受城市群集聚、人口流動等因素的疊加影響,我國地震風險形態也發生了明顯變化。集中型地震風險和廣布型地震風險突出,并隨著社會經濟的快速發展不斷飆升。集中型地震破壞力強,造成損失嚴重;廣布型地震破壞力相對較弱,但發生頻率較高。在高度復雜的現代社會中,地震災害鏈條的不斷延伸易危害城鎮關鍵基礎設施,引發事故災難等突發事件,進而衍生出新型系統性風險。

  當前,在我國人口密度較高的城市地區,高層建筑數量日益增加。例如,多座高庫大壩分布于地震多發的西南地區;京津冀地區、成渝地區、山東半島等人口稠密、經濟發達的地方均處于地震高烈度區域,地震災害鏈延伸耦合衍生新型系統性風險的潛在危險水平較高,“小震致災、中震大災、大震巨災”的風險很大。

  自然災害防治是人類生存發展的永恒主題。進入新時代,我國面臨著由工業社會向后工業社會轉軌和由經濟高速增長向經濟高質量發展轉換的雙重跨越,加之與全球百年未有之大變局耦合,重大地震災害風險也呈現出高度復雜、高度不確定的系統性特征。它無法被人類準確預知、破壞力極大,同時易與其他類突發事件耦合導致災害影響升級加劇。

  黨的十八大以來,習近平總書記對防災減災救災工作高度重視,創造性地提出“兩個堅持,三個轉變”,以風險管理和綜合減災為著力點,推動我國自然災害防治能力邁上新臺階。黨的十九大指出,要實現中華民族偉大復興的夢想,必須進行具有新的時代特點的偉大斗爭。進行偉大斗爭又必須“更加自覺地防范各種風險,堅決戰勝一切在政治、經濟、文化、社會等領域和自然界出現的困難和挑戰”。重大地震災害風險就是典型的“自然界出現的困難和挑戰”。習近平總書記在論述防范化解重大風險時強調,要堅持底線思維,做好應對像1998年特大洪災、2003年“非典”、2008年汶川重大地震那樣重大突發事件的準備。

  當前新冠肺炎疫情的發生,加劇了世界百年未有之大變局演進的速度。和平與發展仍是當今世界的兩大主題,但影響我國發展的不確定、不穩定性因素明顯增多。我國面臨的挑戰與機遇并存,但挑戰與機遇都發生了深刻的變化。我國依舊處于戰略機遇期,但國內改革發展穩定的任務異常繁重?!笆奈濉睍r期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后,乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的首個五年。在如此關鍵的歷史時期,防范化解地震災害重大風險的意義尤為重大。

 

防范化解地震災害重大風險:貫徹落實總體國家安全觀的必然要求

 

  對于一個國家而言,發展和安全是兩件大事。有效維護國家安全是頭等大事。但是,在當今時代,發展和安全之間的關系又是難以斷然切割的。特別是,我國正在向高質量發展階段邁進,統籌安全和發展是一攬子提升社會公眾獲得感、幸福感和安全感的路徑。習近平總書記在對《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》(以下簡稱《建議》)進行說明時強調:“我們越來越深刻地認識到,安全是發展的前提,發展是安全的保障。當前和今后一個時期是我國各類矛盾和風險易發期,各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多。我們必須堅持統籌發展和安全,增強機遇意識和風險意識,樹立底線思維,把困難估計得更充分一些,把風險思考得更深入一些,注重堵漏洞、強弱項,下好先手棋、打好主動仗,有效防范化解各類風險挑戰,確保社會主義現代化事業順利進行?!睆哪撤N意義上說,發展問題就是安全問題,發展過程也必須貫穿安全的理念,因為發展能夠降低社會系統的脆弱性、增強應對風險的韌性。

  統籌發展和安全是堅持總體國家安全觀的必然要求。2014415日,習近平在主持召開中央國家安全委員會第一次會議時提出,“堅持總體國家安全觀,走出一條中國特色國家安全道路”。在闡述總體國家安全觀時,他強調,既重視發展問題,又重視安全問題??傮w國家安全是一個復雜的系統,強調各類國家安全之間彼此的聯系與相互作用,強調現實世界中國家安全的系統性、關聯性與復雜性。國家安全的總體性即其整體性與系統性。安全與風險是同一硬幣的兩面。有效維護總體國家安全,就必須切實防范化解重大風險,包括地震災害帶來的重大風險,而重大風險的主要表現形式是系統性風險。

  在實現新型工業化、信息化、城鎮化和農村現代化的進程中,我國將會遇到諸多可以預見和難以預見的風險。從目前世界科技發展水平來看,地震災害還無法有效精準預測,其風險屬于難以預見的風險。地震具有“群災之首”的稱號,因為人類尚未準確認知地震致災因子的活動規律,也尚未攻克地震短臨預報這一難題。相對于可監測、可預警的氣象洪澇災害,人們無法對地震災害的發生發展情況進行準確的預知預判。加上地震災害具有極大的破壞力,所及之處多是殘垣斷壁、滿目瘡痍,所以人們對其感到十分恐懼。關于地震的謠言經常會借助現代化的信息媒介迅速傳播,引發社會的恐慌和秩序的擾動。而且,地震災害響應救援難度高。地震災害的影響常常會超越職責和地域的邊界。響應救援需要部門聯動、區域聯動、軍地聯動,乃至調動全社會的資源與力量。如何實現多元參與,并保證參與的協調有序?如何實現統一指揮,并保障救援的靈活高效?諸如此類的問題都是地震響應救援行動中難以解決的。交通、電力等基礎設施是應急救援行動的前提條件,地震救援常因基礎設施中斷而難以及時有效展開,易引發公眾對政府執政能力的質疑。應對地震災害,必須堅持以防為主,重視風險管理。

  此外,地震災害風險往往表現為風險綜合體。地震具有嚴重的破壞性和不可抗性,會對人民群眾的生命財產安全造成直接影響。與此同時,地震災害的風險鏈條會不斷延伸變化,各種影響相互疊加、交織、互動,可能衍生出新的系統性風險。最為常見的就是地震引發事故災難,對城市安全造成擾動。例如,2011年日本發生9.0級地震,強震引發海嘯,海嘯又導致福島核電站發生核泄漏事故。此次地震不僅造成了巨大的人員傷亡和直接經濟損失,同時也給日本經濟社會的長期發展帶來沉重打擊。在九年后的今天,災害鏈條仍在延伸,福島核電站廢水向海洋排放再次引發國際輿論危機。所以,地震應急管理必須堅持系統觀念,重視綜合減災。

堅持總體國家安全觀,以風險管理和綜合減災為切入點,這是防范化解地震災害重大風險的重中之重、要中之要。而風險管理和綜合減災雖以安全為目標,但可以融入國家發展的各領域和全過程,實現嵌入式、伴隨式提升。日本學者提出,殺人的不是地震,而是地震導致的房倒屋塌。統籌發展和安全,我們必須對在役建筑進行抗震加固改造,對新建建筑提升設防標準。在打造具有韌性的供應鏈和產業鏈的過程中,必須提高關鍵基礎設施的防震減災水平,以增強國內大循環、國內國際雙循環互動的可持續性。同時,堅持尊重自然、順應自然、保護自然,推動綠色發展,以減少重大地震災害引發的滑坡、崩塌、泥石流等次生災害風險。

 

統籌發展和安全:提高地震災害重大風險防范化解能力的必選路徑

 

  客觀地說,舉國救災是我們的長項,而舉國減災卻是我們的短板。2015年,習近平總書記主持中央政治局第23次集體學習時強調:“要堅持標本兼治,堅持關口前移,加強日常防范,加強源頭治理、前端處理,建立健全公共安全形勢分析制度,及時清除公共安全隱患”。他在文章、講話中多次用典,強調對未雨綢繆的重視,如“為之于未有,治之于未亂”“明者防禍于未萌,智者圖患于將來”“備預不虞,為國常道”等。在紀念唐山地震40周年的講話中,他提出要實現“兩個堅持,三個轉變”。2019年中央政治局第19次集體學習時,習近平總書記再次強調:“要健全風險防范化解機制,堅持從源頭上防范化解重大安全風險,真正把問題解決在萌芽之時、成災之前”。但是,與氣象災害相比,重大地震災害是小概率突發事件。將發展和安全加以統籌,實現一石二鳥的目標,這是扭轉“重救輕防”困局、真正做到常備不懈的良方,也是提高地震災害重大風險防范化解能力的必選路徑。具體而言,提高地震災害重大風險防范化解能力必須做到以下三個方面。

  第一,堅持“兩個至上”,走安全發展之路。防范化解地震災害重大風險工作要堅持人民至上、生命至上,切實把確保人民群眾的生命安全放在首位,這是中國共產黨人的初心與使命。地震災害的風險具有很強的跨界性、彌散性、藕合性,波及經濟社會發展的方方面面。防范化解地震災害重大風險,絕不是應急管理部門或防震減災部門一家的事情,必須強化前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進。例如,城市規劃、建設和運行都要符合防震減災的要求。特別是,城市規劃要通過風險普查,摸清地震災害風險和防治能力的底數,構建系統完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施,進而從源頭降低城市地震災害的脆弱性。又如,化工廠的選址要避開地震災害高風險區域,從根本上減少自然災害引發事故災難的可能性。習近平總書記反復強調,發展決不能以犧牲安全為代價,這必須作為一條不可逾越的紅線和底線。這條非常堅決、非常明確、非常強烈的原則不僅適用于安全生產,也適用于防震減災。在新發展階段,發展質量、結構、規模、速度、效益、安全的統一,要求我們走出一條有中國特色的安全發展之路。

  第二,以自然災害防治九大工程為抓手,提升地震災害重大風險防范化解能力。20181010日,在中央財經委員會第三次會議上,習近平總書記對自然災害防治能力建設提出明確要求,提出提升自然災害防治能力九大工程建設的沖鋒號。作為九大工程之一,地震易發區房屋設施加固工程屬于結構性減緩措施,其實施目的是提高抗震防災能力。九大工程從總體上來說,絕不僅僅是重大的物理實體項目。它既包括物理工程,也包括制度、政策;既涵蓋結構性減緩措施,也涵蓋非結構性減緩措施。它們對防范化解地震災害重大風險都具有非同尋常的意義。實施災害風險調查和重點隱患排查工程,可以掌握地震風險隱患的底數;實施自然災害監測預警信息化工程,可以提升多災種、災害鏈綜合監測預警能力,減緩地震災害引發的系統性風險;實施應急救援中心建設工程和自然災害防治技術裝備現代化工程,可以系統提升地震災害防減抗救的綜合能力。此外,實施地質災害綜合治理和避險移民搬遷工程、海岸帶保護修復工程、防汛抗旱水力提升工程,也必須體現防范化解地震災害重大風險的要求,并且也有助于防范化解地震災害重大風險。

  兩年多來,應急管理部、國家發改委、財政部協同推進,專門建立部際聯席會議制度,辦公室設在應急管理部,協同推進九大工程建設。這完善了防范化解自然災害重大風險的體制機制,極大提升了我國自然災害抗御能力。但是,在新發展階段,貫徹新發展理念、構建新發展格局要求我們必須進一步加快中國特色應急管理體系的建設步伐,以持續深化改革推動應急管理現代化,特別是要按照“應急管理部門的綜合優勢+其他部門專業優勢”的模式,強化體制機制創新,以鍛造長板、補齊短板。

  第三,構建地震災害重大風險防范化解的人民防線,形成協同治理的新格局?!督ㄗh》除了專門探討統籌發展和安全問題外,還多處對大應急管理事業發展提出新的要求:(1)堅持自主可控、安全高效,分行業做好供應鏈戰略設計和精準施策,形成具有更強創新力、更高附加值、更加安全可靠的產業鏈供應鏈;(2)構建系統完備、高效實用、綠色智能、安全可靠的現代化基礎設施體系,加強水利基礎設施建設,提升水資源優化配置和水旱災害防御能力;(3)以質量品牌為重點,促進消費向綠色、健康、安全發展;(4)加快補齊基礎設施、市政工程、農業農村、公共安全、生態保護、公共衛生、物資儲備、防災減災、民生保障等領域短板,推進重大生態系統保護修復、公共衛生應急保障、防災減災等一批強基礎、增功能、利長遠的重大項目建設;(5)健全動物防疫和農作物病蟲害防治體系;(6)增強城市防洪排澇能力,建設海綿城市、韌性城市,提高城市治理水平,加強特大城市治理中的風險防控;(7)堅持尊重自然、順應自然、保護自然,堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主,守住自然生態安全邊界;(8)深入打好污染防治攻堅戰,基本消除重污染天氣,加強危險廢棄物醫療廢物收集處理,完成重點地區危險化學品生產企業搬遷改造;(9)加強全球氣候變暖對我國承受力脆弱地區影響的觀測;(10)推動共建“一帶一路”高質量發展,加強安全保障;(11)完善突發公共衛生事件監測預警處置機制,健全醫療救治、科技支撐、物資保障體系,提高應對突發公共衛生事件能力等。這樣的表述安排體現了將安全融入發展的思想,覆蓋了經濟社會發展的各維度、各領域、各方面。從防范化解地震災害重大風險的角度上講,上述內容多具有直接相關性或間接相關性。國家減災委和國務院抗震救災指揮部要協調黨政軍各相關部門和力量,做好隱患排查、風險治理、增強韌性等方面的工作,形成應對系統性風險挑戰的準備。

  社會治理是國家治理的重要內容。但是,正如十九屆五中全會所指出的,我國社會治理還存在著弱項。在防范化解地震災害重大風險過程中,我們不斷創新社會治理模式。面對諸如嚴重地震這樣的復雜性風險,單純依賴政府的控制力量難以奏效。風險治理要廣納市場和社會力量,形成共建共治共享的多中心風險治理格局,構建牢不可破的人民防線,做到人人有責、人人盡責、人人享有,形成社會治理共同體,提升防災減災抗災救災的能力。例如,20191218日,四川內江市資中縣發生5.2級地震,鳳翔中學在校師生沉著有序地進行災害避險,被網友們贊為“教科書”式的避難。正是由于安全教育和疏散演練常態化,師生們熟悉地震災害逃生知識、熟練掌握自救技能,才能在遭遇地震時快速有效避險。治理不僅需要主體多元化,還需要手段多樣化。新一輪產業科技革命和產業變革發生深刻變化,大數據、云計算、人工智能、物聯網、5G等信息技術發展一日千里。我們要不斷借鑒新技術的發展和應用,助力防范化解地震災害重大風險。此外,還要發展巨災保險,注重以市場機制分擔、分散地震風險。

  未來,我國的發展要用好政治優勢、制度優勢、發展優勢、機遇優勢,有效防范化解各類重大風險,包括由嚴重地震引發的重大風險。經濟從高速度向高質量發展,科技革命不斷催生顛覆性技術,社會形態發生重大變化,國際格局迅速變遷,這些都要求我國應急管理者胸懷“兩個大局”,摒棄陳舊性思維模式,面向未來不斷守正創新,為筑牢公共安全屏障和國家安全基礎作出具有新的歷史特征的貢獻。

【責任編輯:cheng】
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