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新發展格局下應急管理的新機遇新挑戰

2021-02-19
來源:中國安全生產 作者:中國人民大學公共管理學院 王宏偉


   黨的十九屆五中全會提出,我國要加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局,推進國家治理體系和治理能力現代化。這一目標的設定將帶來我國經濟社會發展模式與發展局面的系統性更新,給應急管理事業發展帶來新機遇。同時,與之相伴的安全風險也必然會呈現出新的圖譜,對應急管理工作提出新挑戰。對此,應急管理部門應未雨綢繆、前瞻思考,以精準識變、靶向應變、主動求變,加強應急管理體系和能力建設,提升風險應對和治理水平。

 

構建新發展格局的背景

 

  統籌發展和安全,始終保持憂患意識,是中國共產黨治國理政的一項重要原則。2020年對于我國而言,是極不平凡的一年。新冠肺炎疫情肆虐,給我國經濟社會發展造成了嚴重的沖擊。黨中央高瞻遠矚、審時度勢,帶領全國人民取得了抗擊新冠肺炎疫情的重大戰略性成果。同時,我國成為全球唯一實現經濟正增長的主要經濟體。一方面,我國汲取新冠肺炎疫情應對的教訓,建制度、補短板、強弱項、堵漏洞,不斷健全應急管理體系;另一方面,黨中央站在更為長遠的角度,提出構建新發展格局,以求在危機中育先機、于變局中開新局,確保中華民族偉大復興進程的順利實現。

  改革開放之后,我國開始打開封閉的大門,逐漸融入世界經濟體系。20011211日,我國正式加入WTO,進入國際大循環,形成了市場和資源“兩頭在外”的“世界工廠”模式。這對于我國當時提升經濟實力、改善人民生活發揮了重要的歷史作用。但是,全球產業鏈分工是有上下游之分的,上游控制著下游。在國際分工中,世界形成了兩類國家:處于上游的“有頭無身子”的國家和處于下游的“有身子無頭”的國家。前者是以美國為首的西方發達國家,其優勢產業是知識和資本密集型的產業;后者是以中國為代表的發展中國家,其優勢產業是勞動力密集型的產業。在看似公平的國際貿易中,兩類國家之間形成巨大價格“剪刀差”。

  西方國家在全球產業調整的過程中向發展中國家轉移的多為高污染、高能耗的產業,而卻把具有自主知識產權的高新技術牢牢地把握在自己手中。即便這樣,還時常以巨大的中國對外貿易逆差為借口,不斷制造貿易摩擦。

  2008年國際金融危機爆發后,美國等西方國家貿易保護主義抬頭,自顧、內顧傾向明顯。一股逆全球化的“倒春寒”加劇了世界經濟復蘇的困難。2020年發生的新冠肺炎疫情更加劇了逆全球化的風險,這倒逼我國以擴大內需為戰略支點,謀求以國內構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。人們在強調以國內大循環為主體的同時,不能忽略國內國際雙循環相互促進。因為新發展格局要實現中國高質量發展,也要促進中國更高水平的對外開放。這與總體國家安全觀“既重視自身安全,也重視共同安全”的思想是一致的。

  內部可循環是大國經濟的“標配”與標志。我國有14億人口,人均國內生產總值超過1萬美元,其中約4億人口已經步入中等收入行列。應對新冠肺炎疫情的“壓力測試”表明,我國市場潛力和回旋空間大,經濟韌性強,政策工具多,實現國內大循環是完全具備條件的。在新形勢下,我國強調國內大循環不是與國際社會“脫鉤”,也不是消極的“避險”行動,而是要打造參與國際合作的新優勢,推動全球化朝著開放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發展,從而更加有力地推動人類命運共同體的構建。

 

應急管理的新機遇

 

  新發展格局將資源與市場兩個重要的環節向國內適當收縮,形成國內外資源與國內外市場相互備份,這必然會帶來經濟社會以及風險圖譜的新變化,加大應急管理工作的分量。20191129日,中共中央總書記習近平在主持中央政治局第十九次學習時強調,應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分,承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責,擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命。

  構建新發展格局要統籌發展和安全,實現高質量發展與高水平安全之間的互動。在推進國家治理體系和治理能力現代化過程中,發展與安全要實現動態平衡,決策者甚至要更多地考慮安全因素,這是黨中央穩中求進工作總基調的必然要求。2020410日,在中央財經委第七次會議上,習近平總書記在論述國家中長期經濟發展戰略重大問題時說:“國民經濟要正常運轉,必須增強防災備災意識。要大力加強防災備災體系和能力建設,舍得花錢,舍得下功夫,寧肯十防九空,有些領域要做好應對百年一遇災害的準備?!?/span>523日上午,習近平總書記在看望全國政協十三屆三次會議的經濟界委員并參加聯組討論時指出,要“牢固樹立安全發展理念,加快完善安全發展體制機制”。717日,中共中央政治局常務委員會召開會議,研究部署防汛救災工作。習近平總書記主持會議并發表重要講話。他強調,要全面提高災害防御能力,堅持以防為主、防抗救相結合,把重大工程建設、重要基礎設施補短板、城市內澇治理、加強防災備災體系和能力建設等納入“十四五”規劃中統籌考慮。730日,在中央政治局研究制定《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》(以下簡稱《建議》)時,他強調“要抓好應急管理,強化安全生產?!?/span>

  十九屆五中全會《建議》設置專門篇幅,討論“統籌發展和安全”并對應急管理工作提出要求:“完善和落實安全生產責任制,加強安全生產監管執法,有效遏制危險化學品、礦山、建筑施工、交通等重大安全事故?!嵘闈掣珊?、森林草原火災、地質災害、地震等自然災害防御工程標準,加快江河控制工程建設,加快病險水庫除險加固,全面推進堤防和蓄滯洪區建設。完善國家應急管理體系,加強應急物資保障體系建設,發展巨災保險,提高防災、減災、抗災、救災能力?!币源擞^之,構建新發展格局將會給應急管理帶來新機遇。

不僅如此,新發展格局要深化供給側結構改革,必然會保持投資合理增長,而公共安全、物資儲備、防災減災等作為我國著力補齊的治理短板,無疑會迎來發展的重大機遇。城市更新行動將進行老舊小區、廠區、街區和城中村的改造,如能融入防災減災的元素,勢必會降低其脆弱性。綠色發展理念的推行,2030年達到碳排放峰值目標的設定,加大生態修復工程投入等,都將從根本上減緩自然災害的風險。

 

應急管理事業的新挑戰

 

  伴隨著新發展格局的構建,應急管理部門也要準備面臨新的風險挑戰:一是伴隨著新發展格局構建,原材料自給程度勢必會提升,煤炭、油氣、有色金屬等產品的生產與儲存量加大,安全生產的要求更高。二是從市場環節看,新發展格局必然要保障充分就業、拉動消費,發展旅游、養老等第三產業。從業人員素質的不達標、經營場所的不安全,都可能引致新的風險。三是新發展格局勢必要甩掉粗放制造的帽子,促成企業設備更新和技術改造,并發展新興產業。新材料、新工業、新技術、新產品在研發制造過程中可能會伴生、孳生全新的風險,挑戰既有的安全生產、應急管理經驗。四是為了暢通國內大循環,關鍵基礎設施的互聯互通與供應鏈的安全可靠,都要求應急管理具有應對復雜性、系統性風險的能力。

  此外,新發展格局加強重大項目的建設和儲備,如川藏鐵路、國家水網、雅魯藏布江下游水電開發、輸電送氣、重大引調水等等,以拉動內需。這些重大項目的影響大,一旦發生生產安全事故或遭遇自然災害的侵襲,勢必會造成巨大的財產損失和輿論壓力。新發展格局也是一個讓市場在資源配置中發揮更大作用的過程,必然要以體制改革激發各類市場主體的活力。例如,能源、鐵路、電信、公用事業等行業的競爭性環節將引入市場化機制。在體制改革的過程中,這些關系國計民生的部門要防止因安全監管措施的削弱而面臨重大的風險。

  由于傳統的農業人口安全素養和安全知識相對薄弱,在構建新發展格局中,圍繞縣域經濟,發展特色農業與農產品加工和鄉村旅游,水電氣熱和物流等基礎設施與公共服務向農村的延伸,可能會加大農村安全生產和旅游安全風險?,F代社會的風險與農村的脆弱性疊加是一個特別值得注意的問題。

  新發展格局要求進一步推進區域協調發展,推動京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等重大戰略走深落實。區域經濟社會的融合使得跨界風險的流動更加便捷,必須輔之以高效的區域應急聯動機制。

  在“十四五”時期,我國將從輕度老齡化社會向中度老齡化社會轉型。風險社會與老齡化社會重疊,這如同“青春期遭遇更年期”。新的風險挑戰將隨著社會結構、社會行為的變化而呈現出來。新發展格局要實現國內國際雙循環的相互促進。今天的世界進入了一個動蕩變革期,影響我國發展的不穩定、不安定、不確定因素明顯增多。國際產業鏈、供應鏈、價值鏈外部受到的擾動,可能會加劇國內大循環運轉的負擔,甚至產生連鎖反應。這也是我國應急管理必須思考的一個重大問題。

  在對十九屆五中全會《建議》的說明中,習近平總書記非常明確地指出:“我們越來越深刻地認識到,安全是發展的前提,發展是安全的保障。當前和今后一個時期是我國各類矛盾和風險易發期,各種可以預見和難以預見的風險明顯增多。我們必須堅持統籌發展和安全,增強機遇意識和風險意識,樹立底線思維,把困難估計得更充分一些,把風險思考得更深入一些,注重堵漏洞、強弱項,下好先手棋、打好主動仗,有效防范化解各類風險挑戰,確保社會主義現代化事業順利推進?!痹谛掳l展格局下,應急管理部門應在統籌兩種資源、兩個市場的背景下,增強機遇意識與憂患意識,主動塑造公共安全態勢,努力預見、預判未來可能面臨的風險,并準備應對難以預見的風險,做到化解既有的存量風險、防范新興的增量風險。

  【本文為北京社科基金重點項目“應急體制改革背景下構建首都城市綜合防災減災體系研究”(20SRA001)的階段性成果】

【責任編輯:cheng】
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