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應急管理部組建三周年紀(下): 以深化改革推動應急管理現代化

2021-08-10
來源:中國安全生產 作者:中國人民大學公共管理學院 王宏偉

 

   應急管理改革是推動應急管理現代化的關鍵一招,而組建應急管理部是應急管理改革最為重要的舉措。20131112日,黨的十八屆三中全會第二次全體會議在談到推進改革時的挑戰時說:“有的牽涉復雜的部門利益,有的在思想認識上難以統一,有的要觸動一些人的‘奶酪’,有的需要多方面配合、多措施并舉。矛盾越大,問題越多,越要攻堅克難、勇往直前?!?/span> 改革只有進行時,沒有完成時。應急管理現代化是一個需要持續發力才能奏效的事業。深化應急管理改革需要攻堅克難的精神和勇往直前的銳氣。

 

組建應急管理部:應急管理現代化的重要里程碑

 

  201710月,黨的十九大做出“中國特色社會主義進入新時代”這一重要戰略判斷?;厮菁韧?,新時代是自201211月召開的黨的十八大開啟的。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央矢志改革開放,統籌推進“五位一體”總體布局,協調推進“四個全面”戰略布局,進行具有新的歷史特點的偉大斗爭?!肚笫恰冯s志在2013年第1期發表習近平署名文章《全面貫徹黨的十八大精神要突出抓好六個方面工作》。文章指出:“改革開放是黨在新的歷史條件下領導人民進行的新的偉大使命,是決定當代中國命運的關鍵抉擇。中國特色社會主義之所以具有蓬勃生命力,就在于它是實行改革開放的社會主義?!?/span>201311月,黨的十八屆三中全會提出,全面深化改革的總目標是:完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。

  20182月,黨的十九屆三中全會拉開了黨和國家機構改革的大幕。這是推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措。20191129日,習近平總書記在主持中央政治局第十九次集體學習時強調,應急管理是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。在這場影響深遠的體制變革中,我國整合了11個部門的13項職責,成立全新的應急管理部。

  2003年“非典”之后,在總結經驗、反思教訓的基礎上,我國著手構建以“一案三制”為核心的現代綜合性應急管理體系建設,進行了有益的嘗試與探索,也取得了重大的進展與長足的進步。但是,我國應急管理在應對非常規突發事件上還存在短板和弱項,不適應向后工業社會轉型過程中所面對的高度復雜性、高度不確定性風險。

  黨的十八大后,黨中央站在貫徹落實總體國家安全觀、統籌發展與安全、傳統安全與非傳統安全的高度,對應急管理工作格外重視,提出了一系列新理念、新思想。但與此同時,我國各級各類突發事件特別是重大自然災害和生產安全事故頻發,給人民群眾的生命財產安

全造成了嚴重威脅。例如,在自然災害方面,2013420日,四川雅安蘆山發生7.0級地震;201483日,云南昭通魯甸發生6.5級地震;2016623日,江蘇鹽城發生阜寧龍卷風冰雹災害。在安全生產方面,201363日,吉林省德惠米沙子鎮寶源豐禽業公司發生特大火災事故;20131122日,青島黃島發生輸油管線爆燃事故;201482日,江蘇昆山中榮金屬制品有限公司發生爆炸特別重大事故;2015525日,河南平頂山市康樂園老年公寓發生特別重大火災事故;2015812日,天津市濱海新區天津港的瑞海公司危險品倉庫發生火災爆炸事故。

  不僅如此,自然致災因子引發的事故災難或以自然災害形式表現出來的事故災難時有發生,這反映出現代災害事故誘因的復雜性和生成機理的連鎖性:前者如“東方之星”客輪沉沒事件,后者如深圳光明新區渣土受納場滑坡事件。201561日,“東方之星”號客輪由南京開往重慶,航行至湖北省監利縣長江大馬洲水道時翻沉,造成442人死亡。經國務院調查組調查認定,這是一起“由突發罕見的強對流天氣帶來的強風暴雨襲擊導致的特別重大災難性事件”,表述的模糊性說明事件的復雜性。20151220日,深圳市光明新區的紅坳渣土受納場發生滑坡事故,造成73人死亡、4人下落不明、17人受傷,直接經濟損失8.81億元。在這起突發事件中,雖然致災過程與地質災害相近,但堆放物是渣土,滑坡體不是自然山體。國務院事故調查組清晰地認定,這是一起特別重大的生產安全責任事故。

  面對一起起重大自然災害和生產安全事故,黨和國家領導人不僅作出重要的指示批示,而且思考“如何從根本上解決問題”。2015529日,中共中央政治局就健全公共安全體系專門進行第二十三次集體學習。習近平總書記在主持學習時強調,公共安全連著千家萬戶,確保公共安全事關人民群眾生命財產安全,事關改革發展穩定大局。要牢固樹立安全發展理念,自覺把維護公共安全放在維護最廣大人民根本利益中來認識,扎實做好公共安全工作,努力為人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安編織全方位、立體化的公共安全網。

  “十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段,健全公共安全體系、提高突發事件應急管理能力至關重要。2016年初發布的《十三五規劃綱要》專設“健全公共安全體系”一章,強調要“牢固樹立安全發展觀念,堅持人民利益至上,加強全民安全意識教育,健全公共安全體系,為人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安編織全方位、立體化的公共安全網,建設平安中國。 ”規劃具體提出,要全面提高安全生產水平、提升防災減災救災能力、強化突發事件應急體系建設。

  2016728日,在唐山抗震救災和新唐山建設40年之際,習近平總書記到河北唐山市就實施“十三五”規劃、促進經濟社會發展、加強防災減災救災能力建設進行調研考察,并發表重要講話。其中,經典論述對健全公共安全體系具有深遠的指導意義:一是我國基本災害形勢,即我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一,災害種類多、分布地域廣、發生頻率高、造成損失重,這是一個基本國情;二是防災減災救災作用,即防災減災救災事關人民生命財產安全,事關社會和諧穩定,是衡量執政黨領導力、檢驗政府執行力、評判國家動員力、體現民族凝聚力的一個重要方面;三是防災減災救災方針,要做到“兩個堅持,三個轉變”,即堅持以防為主、防抗救相結合,堅持常態減災和非常態救災相統一,努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變,從應對單一災種向綜合減災轉變,從減少災害損失向減輕災害風險轉變,全面提高全社會抵御自然災害的綜合防范能力。這篇經典文獻為開啟新時代應急管理改革奠定了堅實的思想基礎。

  20161011日,習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二十八次會議,審議通過了《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》和《關于推進安全生產領域改革發展的意見》。這兩個重要文件于201612月由中共中央、國務院下發并實施。前者強調,推進防災減災救災體制機制改革,必須牢固樹立災害風險管理和綜合減災理念,做到“兩個堅持,三個轉變”,并健全統籌協調體制,做到落實責任、完善體系、整合資源、統籌力量;后者強調,推進安全生產領域改革發展,關鍵是要作出制度性安排,依靠嚴密的責任體系、嚴格的法治措施、有效的體制機制、有力的基礎保障和完善的系統治理,并堅持“發展決不能以犧牲安全為代價”這條紅線。在總結新中國成立以來特別是改革開放以來應對突發事件經驗的基礎上,兩個重要文件對我國防災減災救災和安全生產領域的改革勾畫了一副清晰的“路線圖”。

  20182月,黨的十九屆三中全會明確提出,要加強、優化、統籌國家應急能力建設,構建統一領導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系。隨后,在黨和國家機構改革中,我國組建應急管理部,統籌應對自然災害類和安全生產類應急管理。這是黨中央審時度勢地作出的一項重大戰略性決策,是應急管理現代化進程中的一塊“里程碑”。

  2018322日,應急管理部召開第一次干部大會,中央組織部有關負責人宣布了中央關于應急管理部領導班子任命的決定。416日,應急管理部正式掛牌。兩天后,《人民日報》刊發對應急管理部主要負責人的專訪,應急管理部機構定位為“防范化解重特大安全風險的主管部門,健全公共安全體系的牽頭部門,整合優化應急力量和資源的組織部門,推動形成中國特色應急管理體制的支撐部門”。

應急管理部成立后,接續推進防災減災救災和安全生產領域改革的各項措施。例如, 20181月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進城市安全發展的意見》。應急管理部于2019年推出了 《國家安全發展示范城市評價與管理辦法》和《國家安全發展示范城市評價細則》,2020年又制定了《國家安全發展示范城市評分標準》《國家安全發展示范城市建設指導手冊》等重要文件。與此同時,新機構的夯基壘臺、立木架梁更是一項具有挑戰性的任務。

 

破解應急管理改革難題:從深化改革中尋找答案

 

  2020年,我國抗疫情、戰洪水、防風險、化危機,應急管理改革的成效在重大突發事件應對中得到檢驗。應急管理工作取得了新中國成立以來的“三個最低、兩個歷史首次”,即自然災害死亡失蹤人數歷史最低、生產安全事故起數和死亡人數歷史最低、重特大事故起數和死亡人數歷史最低,首次未發生特別重大事故,首次化工、煙花爆竹、非煤礦山、工商貿等重點行業領域同時未發生重特大事故,為全面建成小康社會和“十三五”圓滿收官作出了重要貢獻。

  回顧應急管理改革三年,有兩起重大突發事件值得人們去深入思考:在自然災害方面,有涼山兩次“3·30”森林大火;在安全生產方面,有響水“3·21”爆炸。雖然我們不能以這些突發事件來否定改革的成效,但必須總結其背后的深刻教訓,揭示其對深化應急管理改革的啟示。

  全球氣候變化視角下的森林火災防范。四川省涼山接連在2019年和2020年的330日發生兩次森林大火,均造成滅火隊員的嚴重傷亡。2019年涼山“3·30”森林大火發生后,國家森林草原防滅火指揮部、應急管理部高度重視森林草原火災的防范和滅火能力建設。202018日,應急管理部會同國家森林草原防滅火指揮部、國家發改委、公安部、林草局對六地進行檢查;2020213日, 三部門聯合部署森林草原防滅火;2020315日,下發《 關于開展野外火源專項治理行動的通知》。

  2020年“3·30”森林大火發生后,我國開展了四川森林草原防滅火專項整治,打擊違法用火行為,推進森林草原輸配電線路火災隱患治理等工作。但是,我們必須看到:在全球氣候變化背景下,自然災害發生、演進的規律被打破,表現出明顯的極端性、不確定性,給應急管理帶來了空前嚴峻的挑戰。

  反身性風險視角下的危險化學品監管。應急管理部成立以來,對危險化學品管理高度重視。2018510日,印發《危險化學品生產儲存企業安全風險評估診斷分級指南(試行)》;2020529日,召開化工和危險化學品安全生產視頻會,部署汛期化工和危險化學品安全生產重點工作;202075日,湖南醴陵召開全國煙花爆竹生產機械化現場推進會;2020730日,出臺《關于加強煙花爆竹生產機械化自動化工作提升本質安全水平的通知》;202094日,出臺《關于全面實施危險化學品企業安全風險研判與承諾公告制度的通知》;2020116日,召開危險化學品安全生產監管部際聯席會議。20201128日,張家口盛華化工有限公司發生爆燃事故,造成23人死亡;2020122日,應急管理部召開危險化學品安全生產專題視頻會議;20191月初,派出第一批危險化學品專家,深入重點縣,提供指導服務……

  但是,2019321日,江蘇響水化園區發生爆炸,造成78人死亡、76人重傷。事件發生后,應急管理部采取多項措施,提高化工安全水平,發布了《關于開展危險化學品等重點行業領域安全生產執法檢查的通知》《化工園區安全風險排查治理導則》《危險化學品企業安全風險隱患排查治理導則》《危險化學品企業生產安全事故應急準備指南》《特別管控危險化學品目錄》《危險化學品企業安全整治和淘汰退出目錄》《危險化學品安全生產淘汰落后技術裝備目錄》等重要文件。20191123日,國務院安委會出臺《全國安全生產集中整治工作方案》,整治期為3個月。20191125日,國務院江蘇安全生產專項整治督導組成立,次日進駐江蘇。20202月,中辦國辦還下發了《關于全面加強危險化學品安全生產工作的意見》。此外,應急管理部還在探索建立危險化學品企業重大危險源安全包保責任制。

  危險化學品安全監管是一個具有挑戰性的難題,其影響巨大。例如,202084日,黎巴嫩首都貝魯特發生爆炸,造成嚴重人員傷亡和財產損失。應急管理部部署全國危險化學品儲存安全專項檢查整治,派出專家對硝化企業進行指導服務。我國是一個化工大國,生產、使用的化學產品種類繁多。而且,化工從業人員的專業素質有待于進一步提高,甚至高危險與低素質疊加。這些都是導致危險化學品事故頻發的主要原因。危險化學品的生產、儲存、運輸、使用、處置等環節構成一個漫長的鏈條,涉及多個部門、多元主體,協調難度很高。更為重要的是,危險化學品風險是德國著名社會學家貝克所說的“反身性”風險。與核風險一樣,反身性風險是與經濟社會發展相伴生的,是隨著人類社會向后工業社會邁進而生成的風險。無論是對于極端性風險,還是對于反身性風險,既往的以控制為導向的管理模式都會在有效性上遭遇挑戰。

  目前,我國安全生產正處于爬坡期、過坎期和脆弱期,自然災害處于易發期、多發期,城市高風險與農村不設防等矛盾、安全生產行業高危險與從業人員低素質之間的沖突依舊存在,對新組建的應急管理部門提出嚴峻的挑戰。

  習近平總書記在論述全面深化改革時說:“改革是由問題倒逼而產生,又在不斷解決問題中得以深化”“在認識世界和改造世界的過程中,舊的問題解決了,新的問題又會產生,制度總是需要不斷完善,因而改革既不可能一蹴而就,也不可能一勞永逸?!睉惫芾砀母镆嗍侨绱?。應急管理部在大小“三定”基本明確后,又整合煤礦和非煤礦山監察職能,成立國家礦山監察局;重新組合安全生產相關司局職能,成立危險化學品安全監管一司和二司。這是改革持續深入的一個表現。不僅如此,應急管理改革可能不會一下子解決存量問題,還可能因伴生、衍生、新生問題而遭遇難題。習近平總書記強調:“面向未來,要破解發展中面臨的難題,化解來自各方面的風險挑戰,推動經濟社會持續健康發展,除了深化改革開放,別無他途?!逼平鈶惫芾砀母镫y題也是一樣,必須從深化改革中尋找答案。

 

推動應急管理改革的前瞻性思考

 

  應急管理改革之初就設定了“打大仗”“打硬仗”的目標,其實就是要有能力完成急難險重任務。換言之,就是要具備應對復雜巨災的能力。筆者認為,在構建新發展格局、助力高質量發展過程中,我國應急管理應針對復雜性、系統性和新興風險,著力在以下方面深化改革。

  第一,構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的中國特色應急管理體制。改革后,原國務院辦公廳的應急管理職責被整合進應急管理部,但應急管理的綜合協調職責難以履行,因為應急管理部僅僅是政府行政體系的一個部分。重大突發事件都是跨界性危機,既跨越地理邊界,也跨越政府部門的職責邊界。而且,在四大類突發事件中,應急管理部只負責絕大多數自然災害類和安全生產類突發事件的應對。

  未來,應急管理改革要繼續處理好“統”與“分”“防”與“救”的關系,發揮應急管理部門的綜合優勢和相關部門的專業優勢。要做到這一點,各部門共同強化應急管理的政治責任,強化應急管理部門的協調權威。更為重要的是,國家層面應本著統籌發展與安全的原則,整合國家減災委、國務院抗震救災指揮部、國家防汛抗旱指揮部、國家森林草原防滅火指揮部和國務院安委會等幾個高層次議事協調機構,成立應急管理委員會,將其辦事機構設在應急管理部,即在應急管理加掛“應急辦”的牌子。

  國家在加強應急指揮總部建設的過程中,要建立、完善科學、高效的應急指揮機制,平時做好應急力量、物資、裝備等方面的準備,戰時協助中央指派的領導同志決策指揮。

  在上與下關系上,要堅持分級負責、屬地為主,因為在管理體系中地方和基層更清楚災情及其應對手段的適當性、科學性。降低響應重心,可以增強應對的靈活性。在安全生產領域,只有落實企業的主體責任,調動員工的積極性,才能真正做到無死角監測風險、實時性地控制風險。

  第二,提高我國巨災應急救援能力。一是要大力培養應急管理、包括應急救援方面的人才,擴大國家綜合性消防救援隊伍的編制、規模,特別是要大力發展森林消防力量;二是要立足完成急難險重任務,推動應急裝備、包括通信裝備現代化,提高特種救援能力,如配備大型滅火飛機、重型直升機;三是統籌設計應急救援隊伍、物資與裝備、投送力量布局,使得突發事件第一時間就能夠拉得動、用得上、打得贏。

  第三,完善基于治理的應急社會動員體系。一是要發揮保險在風險防范中的作用,建立、完善巨災保險和安責險制度,調動保險公司企業在風險排查、督促治理的作用;二是以供應鏈動態、系統管理的理念,統籌生產、儲存、運輸、配送、回收等各環節,讓軍隊、政府、企業、社會組織的資源、力量能夠得到有效的整合與銜接,在巨災情境下動員措施要真正能做到有序有力有效;三是健全安全生產治理體系,即按照多主體、多手段的治理理念,創新治理模式。以往不少“安全生產治理”不過是“控制”的改頭換面或“升級版”,需要實現方向性的轉變。

  第四,推動應急管理部門的準軍事化進程。準軍事化首先是由應急管理部門的任務特點決定的。應急管理部門全年365天、每天24小時應急值守,具有高風險、高負荷、高壓力性,隨時面對極端情況和生死考驗,奉獻與犧牲很大,不同于一般的政府部門。其次,從世界各國的經驗看,應急管理多脫胎于民防,具有軍民融合的性質,因為民防與軍防共同構成國防的基礎。當戰爭來臨,應急管理部門可以迅速地轉入戰時狀態。實施準軍事化的一個重要標志是統一著裝、統一的銜級系列。這有助于激發應急管理人員的責任感和榮譽感,提高應急管理統一指揮的水平。當然,我們也應該不斷完善應急管理人員的待遇保障制度,如設立應急管理職業津貼、建立應急救援專項補貼、完善保險制度,在提高應急管理人員戰斗力的同時,增強職業歸屬感、榮譽感,讓應急管理成為人人艷羨的崇高職業,這關系著應急管理事業的永續發展、健康發展。

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【責任編輯:cheng】
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